ACUMULAÇÃO DE CARGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS
A Lei Estadual Nº 5.377, de 10 de fevereiro de 2004, Estatuto dos Servidores Penitenciários do Estado do Piauí, estabeleceu em seu artigo 20, § 1º, “que nenhum servidor penitenciário poderá ter exercício em outro órgão ou entidade”. (grifo nosso).
A Constituição Federal de 1988, em vigência, proíbe a acumulação de cargos e funções públicas, excetuando o previsto no artigo 37, incisos XVI e XVII, quais sejam: “dois cargos de professores; um cargo de professor com outro, técnico ou científico; e dois cargos privativos de médicos”. Preditas vedações de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo poder público.
Com a edição da sobredita Lei Nº 5.377/2004, surgiu uma inquietação no seio da comunidade jurídica atuante nessa área do direito administrativo, com a seguinte indagação: as Unidades Federadas podem editar normas restringindo o direito de acumular cargos e funções públicas de seus servidores? Em apertada síntese, nesse singelo escólio procurarei discorrer sobre o tema em voga.
Ressalte-se que as origens dessa vedação vêm de longa data, do início do primeiro império no Brasil, ou seja, do Decreto de Regência, de 18 de junho de 1822, da lavra de José Bonifácio, cuja justificativa tem ainda plena atualidade quando esclarece que: “(...) por ele se proíbe que seja reunido em uma só pessoa mais de um ofício ou emprego, e avença mais de um ordenado, resultando manifesto prejuízo à Administração Pública e às partes interessadas, por não poder de modo ordinário, certo empregado público cumprir as funções e as incumbências de que duplicadamente encarregados”. (Apud Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo brasileiro, 29ª ed. 2004. Malheiros Editora. São Paulo. Página 371).
Avulta destacar, entretanto, que a Constituição Federal de 1988, reconhecendo a conveniência de melhor aproveitamento da capacidade técnica e científica de determinados profissionais, fez algumas exceções à regra da não acumulação, para permiti-la expressamente a acumulação dos cargos declinados linhas pretéritas.
Com efeito, essa mesma Constituição Federal que regrou o instituto da não acumulação de cargos e funções públicas, com suas exceções, deu poderes às Unidades Federadas para organizarem-se e regerem-se pelas Constituições e Leis que adotarem, observado os princípios da aludida Carta Magna. (CF/88, artigo 25, § 1º).
De lembrar-se, outrossim, que em face das normas constitucionais serem impositivas, consideradas do ponto vista estrito, referidas imposições são feitas aos Estados em caráter permanente e concreto. Podem ser de dois tipos: imposições legiferantes e ordens de legislar.
As imposições legiferantes impõem aos órgãos do Estado, de forma permanente e concreta, o cumprimento de determinadas tarefas ou atividades. As ordens de legislar impõem ao legislador estadual a emanação de uma ou várias leis, destinadas, em regra, a possibilitar a instituição e o funcionamento dos órgãos públicos. A exemplo do dispositivo constitucional supra transcrito (artigo 25, § 1º , CF/88).
Importa salientar que, as ordens de legislar são impositivas, cogentes, por imporem um dever concreto e permanente, materialmente determinado, não sendo cumpridas, dão origem a inconstitucionalidades por omissão (artigo 103, § 2º, CF/88).
Destarte, vale trazer a lume o princípio da autonomia dos Estados Federados, insculpidos no artigo 24, incisos e §§; artigo 25 caput e §§; todos da Constituição Federal vigente. Aludidas normas conferem aos Estados organizarem-se e regerem-se pelas Constituições e Leis que adotarem; prescreve o Parágrafo 1º do artigo 25 da Constituição Federal que “são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”. Daí resta evidente, que cada Estado é competente para estabelecer através de lei, critérios para compatibilização de seus quadros de pessoal; aliás como estampado expressamente no artigo 24 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição Federal.
Feito esses esclarecimentos, o Estado do Piauí, na esteira do poder-dever, editou a Lei nº 5.377/2004, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Penitenciários, na qual estabeleceu expressamente em seu artigo 20, § 1º, “que nenhum servidor penitenciário poderá ter exercício em outro órgão ou entidade”. Desse modo, restou defeso por incompatível o exercício cumulativo do cargo de servidor penitenciário, com outro e/ou outros cargos, empregos ou funções, bem como qualquer outra atividade pública ou privada. (grifo nosso).
Insta esclarecer que, o Estado do Piauí ao editar a Lei nº 5.377/2004, que trata do Regime Jurídico dos Servidores Penitenciários, o fez nos estritos termos do Capítulo VII, da Constituição Federal, após estudos dos critérios de natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes das carreiras dos servidores penitenciários; os requisitos para a investidura e as peculiaridades dos cargos.
Acrescente-se que, como restou declinado linhas pretéritas, os poderes que a Administração Pública possui para organizar o quadro de seus servidores ou estabelecer normas regulamentares para o pessoal do serviço público civil, são constitucionais e não discricionários. Na verdade, não se pode negar ao poder estatal, a faculdade de formar o seu corpo de pessoal administrativo, ou de modificar a sua estrutura. Daí, a ilação de que não se há falar em violência a preceito constitucional o no Estatuto dos Servidores Penitenciários que procurou traduzir realidades circunstanciais dentro das premissas que se encontram no corpo da Constituição Federal (Seção VIII); primeiro: que as normas estatutárias sobreditas devem atender aos princípios básicos nela estabelecido; segundo: que os direitos, obrigações e vantagens a serem assegurados aos servidores assentam na bilateralidade do comportamento legal. Não se obriga só a Administração, mas o servidor na exação das práticas funcionais.
Do exame desses requisitos, não se há questionar se o cargo de Agente Penitenciário é de natureza técnica ou não, ou se exige nível superior, o que está posto é que, a Administração agasalhou o cargo de Agente Penitenciário, através da Lei nº 5.377/2004, no regime de tempo integral, com proibição expressa para acumular referido cargo, com outro de qualquer natureza.
O que caracteriza o regime de tempo integral é o fato de o servidor só poder exercer uma função ou um cargo público, sendo-lhe vedado realizar qualquer outra atividade profissional particular ou pública. Nesse regime a regra é um emprego e um só empregador, diversamente do que ocorre no regime de dedicação plena em que o servidor pode ter mais de um emprego e mais de um empregador, desde que diversos da função pública a que se dedica precipuamente.
Como se vê, considera-se regime de tempo integral o exercício da atividade funcional de dedicação exclusiva, ficando o servidor proibido de exercer cumulativamente outro cargo, função ou atividade particular de caráter empregatícia, pública ou de qualquer natureza. Assim sendo, a diferença entre o regime de tempo integral e o de dedicação plena está em que, naquele, o servidor só pode trabalhar no cargo ou função que exercer para Administração, sendo-lhe vedado o desempenho de qualquer outra atividade profissional pública ou particular, ao passo que nesta (dedicação plena), o servidor poderá ter mais de um emprego desde que haja compatibilidade de horário.
Não é ocioso acrescentar a opinião do douto Hely Lopes Meirelles, “(...) que a proibição de acumulação de cargos, empregos e funções, tanto na Administração direta como nas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas diretas ou indiretamente pelo Poder Público (Cf, art. 37, XVI e XVII), visa a impedir que um mesmo cidadão passe a ocupar vários lugares ou exercer várias funções sem que as possa desempenhar proficientemente, embora percebendo integralmente os respectivos vencimentos”. Direito Administrativo brasileiro, 29ª ed. 2004. Malheiros Editora. São Paulo. Página 420, (grifo nosso).
Raimundo Nonato Varanda
Procurador do Estado do Piauí